善于用法,敢于依法质疑行政执法的合理性
                               
  一、基本案情
  2009年12月15日,某行政执法部门下属支队(下简称“该支队”)向广州珠江黄埔大桥建设有限公司(以下简称“我司”)发出《检查通知书》。随后,自2010年4月12日—11月4日,该支队及其上级单位——某相关行政执法部门(下简称“该执法部门”)对我司进行了“涉嫌违法用海立案调查”,下达了《依法用海告知书》,出具了《海域使用测量报告》,对案件进行会审并组织了行政处罚听证后,于 2010年11月作出《行政处罚决定书》,认定:我司“2008年12月至2010年4月间,在未取得海域使用权的情况下,擅自占用广州市黄埔区菠萝庙水道和大濠洲水道海域7.4129公顷,并实施黄埔大桥建设的行为”违反了《中华人民共和国海域使用管理法》第三条第二款的规定。依据《中华人民共和国海域使用管理法》第四十二条的规定,鉴于黄埔大桥作为有关政府部门批准立项并已建成的重大建设项目,该执法部门作出“………补办用海手续,并处非法占用海域期间内该域使用金的六倍的罚款,计人民币伍佰(¥ 500.3708万元)”的行政处罚。
  而事实上,黄埔大桥自筹备、开工建设以来,已经全面履行了法律、法规、规章规定的全部义务,整个建设行为程序合法,手续完备,已依法取得所需全部审批。尤其在水行政许可、河道使用及航道管理方面,已依法取得了国务院部委、省、市水利部门及海事部门的全部审批,并已依法办理了占用河道许可手续,按规定缴纳了河道占用补偿费,取得了河道使用审批许可。显然,珠江黄埔大桥的建设属合法使用河道,而不具有任何违法性。
  因此,我司对该行政处罚不服,提出行政复议,并获广州市人民政府受理。广州市人民政府作出《行政复议决定书》,以被申请人(即该执法部门)作出的《行政处罚决定书》主要事实认定不清,适用依据错误:依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项第1、2目、《中华人民共和国行政处罚法》第三十条的规定,决定:撤销该执法部门作出的《行政处罚决定书》。该《行政复议决定书》作出后,复议各方均服从决定,未向人民法院提起行政诉讼,因此,该《行政复议决定书》已发生法律效力。

  二、案件评析
  (一)本案的争议点主要在于:
  1.黄埔大桥跨越的“水域”在现行法律中究竟属于江、河还是海?
  (1)法律规定中河海分界不清
  中国现行的法律法规当中,没有划清河海管理界线,导致管理范围重叠,多部门参与同一区域管理,容易引发冲突。目前涉及河海分界线附近管理的国家法律条文有:《海域使用管理法》《水法》《航道管理条例》《水路运输管理条例》《河道管理条例》等等,从其中的相关条文中可以看出,“海域”“水资源”是在不同场合下提出的概念,本身不可能划出界线。其他的如“沿海的航道”“沿海的通航水域”“河道”等概念,也难以划清界线,则这些法律法规之间的管理的对象与范围都出现了重叠,同时让海洋部门、水部门、交通部门、水利电力部门、林业部门、渔业部门等参与了沿海水域的管理工作。
  (2)本案涉及的河海分界不清现象主要体现在《珠江河口管理办法》和《广东省海域使用管理条例》两部法规之间,《广东省海域使用管理条例》第5条:省人民政府海洋行政主管部门负责全省海域使用的监督管理;《珠江河口管理办法》第3条:凡在珠江河口管理范围内进行整治开发及管理活动者必须遵守本办法,第5条:珠江河口整治开发活动由水利部珠江水利委员会和广东省人民政府水行政主管部门按照本办法规定的权限实施监督管理。
  上述规定可见,两部法规之中的“内水”“河口”等概念本身具有包含关系,则管理范围一定有重叠,可表现在同级或不同级的法律法规之间。《珠江河口管理办法》的施行,使珠江水利委员会也参与到海岸带管理之中。
  2.划界不清法律冲突导致的部门职权交叉——实质是关于使用费/占用费及相关的行政审批主导权的争议。
  (1)我司已经通过了所有的审批手续,办理了占用河道许可手续,按规定缴纳了河道占用补偿费,取得了河道使用审批许可。因此,关于占用或使用场地(无论该场地为“河道”或“海域”),已办理了审批并支付了占用费用。我司占用一个“场地”,无论如何其不能既为“河道”又是“海域”,因此对占用的手续及占用费管理的角度,不可能重复办理及支付,只能是非此即彼的关系。
  (2)广州市人民政府的《行政复议决定书》认定《行政处罚决定书》应予撤销的两个理由:即认为2005年3 月到2008年12月系我司建设黄埔大桥占用水域的时间,该时间段内的行为是否违法占海,被申请人并未审查,因此属于认定事实不清;以及各项处罚属并处措施,不能单处罚款。同时,该条亦没有“依法申请补办用海手续"的规定,因此认定被申请人适用法律依据错误。可以看出:《行政复议决定书》回避了关于河海分界不清现象及相关法律条文、部门职权冲突的实质性认定,主要采用法律技术性手段处理了涉案争议,可以说属于暂时压下了相关争议,但争议产生的实质性根源既未触动,也无法解决。
  (二)我司在本案中的处理方法及评析
  1.处理方法
  (1)对有执法权的该执法部门,在其执法过程中依法依规尽量予以配合,如实答复黄埔大桥项目的基本情况,安排相关人员协助其对大桥进行监测等等,展现了我司作为国家重点项目、国有企业的态度。
  (2)面临该执法部门作出的处罚决定,高度重视,积极应对。公司领导迅速组织相关部门、相关人员分析了解情况,查找黄埔大桥项目已办相关审批手续材料,并委托律师,在充分了解情况后,向广州市人民政府提出行政复议,据理力争,尽最大努力维护公司的合法权益。
  2.评析
  本案中,我司面临有执法权的国家执法机关,在非常被动的情况下,据理力争,不卑不亢;策略合理,方法得当。达到了预期的目标,《行政处罚决定书》最终被广州市人民政府依法撤销。因此可以中肯的说,我司对本案的处理是圆满的。

  三、案件启示
  在前述内容里,对本案的前因后果已经有了比较深入细致的描述评析。本案的起因、责任基本都不在我司,我司已经在项目建设中依法依规完善了齐备的审批手续,但由于相关的法律、法规模糊冲突,我司仍无端被执法部门下达处罚通知书,面对此种不利局面,我司能最终通过行政复议的方式胜诉。事实证明,当企业面临纠纷及争议时一定要要树立“敢于用法、善于用法”的观念,在涉及公司切身利益和合法权益的问题上,要理直气壮的维权,相信法律权威,活用法律手段,最终才能解决争端,化解危机。有以下几点启示:
  (一)观念上,要相信法律,敢于依法质疑行政执法的合理性,维护合法权益不容含糊。我司属于国资系统内的国资控股企业,在一些职工的观念中,一方面我司得到政府部门的“呵护”与“关爱”,另一方面也应该服从政府部门的监督与管理。因此,本案刚发生时,面对执法部门的巨额行政处罚(罚款数百万元,同时要求补办相关手续,补充手续所需花费的经费金额预估也比较巨大),少部分同志也有过动摇。有的人认为都是政府的钱,无非左手过右手,也有同志认为,既然政府的执法部门通过调查核实后作出了行政处罚,肯定是合理合规合法的,我司作为国资控制企业,要尊重政府的执法行为。虽然存在一些动摇和争议,但我司从负责同志到经办员工,还是形成共识:一方面要相信法律权威,不要认为政府的行政行为、执法行为就一定合理合规,要敢于依法质疑,更不要低估我们的政府内部依法纠错的能力和动力;另一方面我司要理直气壮的维护合法权益,我司认为:作为经营性的企业和独立的企业法人,我司将国有资产保值和增值、创造经济效益和社会效益作为价值追求,因此合法权益的维护,事关重大,不能马虎和含糊。
  (二)行动上,要善于利用法律手段。我司通过对本案的背景和过程的全面了解及精确分析,对相关政府部门在本案中的角色和心态都有了一定的认知和把握,从而针对性的提出了便于操作及解决问题的处理方案。比如:在法律措施和主要观点的选择上,我司实际上慎重考虑,有所选择的。根据行政复议和诉讼法律、法规的规定,对于本案涉及的行政处罚,我司既可以选择向市人民政府提出行政复议,也可以选择向人民法院提出行政诉讼,也可以先提复议再提诉讼。目前司法领域的一般观念是“轻复议、重诉讼”,认为向作出具体行政行为的上级机关提出复议,属于“向老子投诉儿子”,实际效果不好。但我司结合本案的具体情况判断:本案实质是江河入海口界限不清导致的法律冲突、以及因法律冲突导致的各部门执法权限重叠冲突的问题,属于顶层设计的问题,市人民政府和法院都难以解决,事关重大甚至也难以做出具体的认定。但是,如果要撤销对我司的处罚,又避免做出明确的认定,则政府部门的灵活性和技巧超过司法部门。经过这番分析,我司选择重点打“行政复议”阶段,通过精心准备,将本案涉及的法律冲突、部门职责冲突的本质很好的呈现出来,对于本案法律冲突的部分并未强烈要求认定。最终广州市人民政府果然回避了对争议焦点的界限划分不清、法律冲突问题的认定,但通过技术性法律手段(主要通过偏程序性的认定)撤销了不当的行政处罚,维护了我司的合法权益,某种程度上也维护了法律的尊严和权威,体现了原则性和灵活性的高度统一,这种处理棘手问题的方式和水平,实际上在普通的行政诉讼法庭是难以达到的,最终的处理结果也验证了我司在救济途径的选择上是正确的。

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